Personale enti locali dopo DL PA 2026: il salario accessorio

Sostenibilità finanziaria, equilibrio di bilancio e trattamento accessorio tra accountability degli enti locali e bilancio come bene pubblico di Mattia Robasto – Segretario comunale

Il superamento dei limiti del 2008 e della media 2011-2013 segna un passaggio decisivo verso un modello nel quale la spesa di personale viene valutata non più sulla base di parametri storici cristallizzati, ma in relazione alla sostenibilità finanziaria dell’ente, al rispetto degli equilibri di bilancio anche in prospettiva pluriennale e alla responsabilità delle amministrazioni nelle proprie scelte organizzative. Una riforma importante, ma ancora incompleta: mentre la spesa complessiva guarda finalmente alla situazione finanziaria presente e prospettica dell’ente, il trattamento accessorio continua a confrontarsi con il tetto storico dell’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017.

Per oltre un decennio una parte rilevante delle politiche del personale degli enti locali è stata governata attraverso una domanda che, osservata oggi, restituisce bene la distanza tra l’amministrazione contemporanea e il sistema di vincoli nel quale essa è stata costretta a muoversi: quanto spendeva il Comune per il personale negli anni 2011, 2012 e 2013? Per gli enti che appartenevano al diverso regime individuato dal comma 562 della legge finanziaria del 2007 il riferimento era ancora più remoto: quanto si era speso nel 2008?

Si trattava di parametri pienamente comprensibili nella stagione nella quale furono costruiti, quando la priorità della legislazione finanziaria era ridurre strutturalmente il costo del personale pubblico, limitare il turn over e utilizzare la progressiva contrazione degli organici come una delle leve del consolidamento della finanza pubblica. Molto meno comprensibile era che quelle fotografie continuassero a determinare, nel 2026, il perimetro finanziario di organizzazioni che nel frattempo hanno cambiato funzioni, tecnologie, professionalità, responsabilità e modalità di erogazione dei servizi.

Il D.L. 7 agosto 2026, n. 144 interviene finalmente su questa contraddizione. L’art. 2, comma 1, stabilisce che alle amministrazioni soggette ai vincoli dell’art. 33 del D.L. 30 aprile 2019, n. 34 non si applicano i commi 557, 557-quater e 562 dell’art. 1 della legge n. 296/2006. Il decreto è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 7 agosto 2026 ed è entrato in vigore l’8 agosto; alla data del presente contributo è ancora sottoposto al procedimento parlamentare di conversione.

La scelta lessicale merita attenzione. Il legislatore non abroga formalmente le tre disposizioni: ne esclude l’applicazione nei confronti delle amministrazioni già inserite nel sistema dell’art. 33. Non nasce quindi una nuova deroga a un limite che continua ordinariamente a operare sullo stesso ente; viene eliminata, per quel perimetro soggettivo, la sovrapposizione tra due modelli regolatori che la stessa magistratura contabile aveva da tempo individuato come difficilmente coordinabili.

È questo il significato più profondo della disposizione. Non si tratta semplicemente di concedere qualche spazio assunzionale in più ai Comuni, né di cancellare una verifica contabile divenuta fastidiosa. Si porta alle conseguenze logiche una trasformazione cominciata nel 2019: la spesa per il personale non deve essere considerata sostenibile perché inferiore a quella sostenuta quindici anni prima, ma perché compatibile con le entrate strutturali, con gli equilibri di bilancio e con la capacità finanziaria prospettica dell’amministrazione.

Dal contenimento della spesa alla cristallizzazione del passato

Per comprendere la portata del D.L. n. 144/2026 occorre partire dal sistema che viene superato. L’art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 aveva imposto agli enti allora sottoposti al patto di stabilità interno una politica di riduzione della spesa di personale, da perseguire intervenendo sulle dinamiche occupazionali, sull’organizzazione e sulla contrattazione integrativa. Il successivo comma 557-quater, introdotto nel 2014, individuò quale parametro di riferimento il valore medio della spesa sostenuta nel triennio 2011-2013. Per gli enti ricadenti nel comma 562 il limite veniva invece ancorato alla spesa sostenuta nell’anno 2008.

Non si trattava di una media destinata a muoversi nel tempo. La giurisprudenza contabile aveva chiarito la natura statica del parametro, coerentemente con la finalità della disciplina: la spesa del triennio 2011-2013 doveva costituire un tetto stabile e non essere ricalcolata attraverso una media mobile, altrimenti il meccanismo avrebbe progressivamente incorporato gli incrementi successivi perdendo la propria funzione di contenimento.

Il risultato era però singolare. Una decisione assunta dall’ente molti anni prima — assumere o non assumere, esternalizzare un servizio, mantenere una determinata dotazione, lasciare vacante un posto — finiva per produrre conseguenze finanziarie su amministrazioni profondamente diverse da quelle nelle quali quelle decisioni erano maturate.

Il Comune del 2026 non è il Comune del 2011. Nel frattempo sono entrati a regime l’ANPR, pagoPA, la fatturazione elettronica, la gestione digitale dei contratti pubblici, obblighi sempre più articolati in materia di trasparenza e anticorruzione, il PIAO, il nuovo sistema di classificazione del personale, la digitalizzazione dei procedimenti, la contabilità armonizzata, il PNRR e una quantità crescente di piattaforme di monitoraggio, rendicontazione e certificazione. Parallelamente si sono ridotti gli organici, è aumentata l’età media e molte professionalità tecniche e specialistiche sono diventate più difficili da reperire.

Continuare a dimensionare le possibilità organizzative di un ente sulla spesa sostenuta quando buona parte di questo ecosistema amministrativo ancora non esisteva significava utilizzare un parametro finanziariamente certo, ma organizzativamente sempre meno razionale.

Il 2019 cambia la domanda: non quanto spendevi, ma quanto puoi sostenere

La vera discontinuità era già stata introdotta dall’art. 33 del D.L. n. 34/2019. Per i Comuni, il comma 2 ha costruito un sistema nel quale la capacità assunzionale non dipende più principalmente dalla sostituzione del personale cessato, ma dal rapporto tra la spesa di personale e le entrate correnti, secondo valori soglia differenziati per fascia demografica e nel rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio.

Il D.M. 17 marzo 2020 ha dato attuazione a quel modello. Per un Comune, la questione centrale non è più dunque stabilire quanti dipendenti siano andati in pensione nell’anno precedente, ma verificare se la struttura finanziaria dell’ente possa sostenere stabilmente una determinata consistenza di personale. Il sistema conserva limiti quantitativi e meccanismi prudenziali, ma cambia radicalmente il criterio attraverso il quale vengono costruiti.

La Corte costituzionale ha colto con chiarezza questa discontinuità. Nelle sentenze n. 273/2020 e n. 171/2021 ha ricostruito l’art. 33 come espressione di un nuovo criterio assunzionale fondato sulla sostenibilità finanziaria, ancorato a valori soglia riferiti al rapporto tra spesa complessiva di personale ed entrate correnti, e non più alla mera dinamica delle cessazioni e delle assunzioni precedenti. Non è quindi soltanto una diversa formula di calcolo: muta il paradigma con il quale l’ordinamento valuta la possibilità dell’ente di sostenere nuovo personale.

Lo stesso decreto ministeriale aveva peraltro già dovuto affrontare la convivenza con i vecchi tetti: l’art. 7 stabilisce che la maggior spesa per assunzioni a tempo indeterminato derivante dagli artt. 4 e 5 del D.M. 17 marzo 2020 non rileva ai fini del rispetto del limite di spesa previsto dall’art. 1, commi 557-quater e 562, della legge n. 296/2006.

È un dettaglio decisivo per comprendere correttamente il D.L. PA 2026. Non sarebbe esatto sostenere che fino all’agosto 2026 un Comune virtuoso non potesse assumere perché bloccato in assoluto dalla media 2011-2013: proprio per consentire il funzionamento dell’art. 33 era già stata prevista una neutralizzazione dell’incremento generato dalle nuove assunzioni.

Ma questo rendeva ancora più evidente l’irrazionalità della sovrapposizione. L’ordinamento imponeva all’ente di continuare a ricostruire e controllare un tetto storico salvo poi sottrarre da quel tetto gli incrementi necessari affinché potesse funzionare il nuovo sistema. Il vecchio modello sopravviveva, dunque, insieme alla disciplina costruita per superarne la logica.

La Corte dei conti aveva già segnalato il problema

È proprio su questo punto che la giurisprudenza contabile rende oggi la scelta legislativa del 2026 particolarmente interessante. Finché le disposizioni sono rimaste vigenti e applicabili, l’orientamento consolidato della magistratura contabile ha escluso che il nuovo criterio della sostenibilità determinasse, da solo, il venir meno dei precedenti vincoli. La Corte ha continuato ad applicare il dato normativo, ricordando che una disciplina successiva non può essere considerata implicitamente sostitutiva di quella precedente in assenza di una chiara scelta legislativa.

Nello stesso tempo, però, la magistratura contabile aveva individuato con notevole anticipo la difficoltà strutturale della convivenza tra i due sistemi. La pronuncia più significativa è la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 4/SEZAUT/2021/QMIG. La decisione riguardava in realtà un problema diverso e specifico, quello dell’applicabilità della disciplina dell’art. 33 alle Unioni di Comuni, ma nel ricostruire il quadro la Sezione affermava che il nuovo sistema, incentrato sulla sostenibilità finanziaria delle assunzioni, poneva «notevoli problemi di coordinamento» con i commi 557-quater e 562 della legge n. 296/2006 e che tali problemi determinavano difficoltà applicative tali da richiedere un intervento chiarificatore del legislatore. Il passaggio è stato successivamente ripreso, tra le altre, dalla Sezione regionale di controllo per la Sicilia con deliberazione n. 111/2022/PAR.

A distanza di cinque anni, l’art. 2 del D.L. n. 144/2026 può essere letto esattamente in questa prospettiva: il legislatore interviene finalmente sul problema di coordinamento che la Corte non poteva risolvere in via interpretativa.

La circostanza è ancora più evidente se si considera una pronuncia praticamente coeva alla riforma. Con deliberazione n. 89/2026/PAR, adottata il 22 aprile 2026, la Sezione regionale di controllo per la Puglia ricordava che i commi 557 e 557-quater continuavano a operare quali principi di contenimento della spesa in mancanza di una espressa deroga legislativa. Solo pochi mesi dopo quella scelta legislativa, per le amministrazioni soggette all’art. 33, è effettivamente arrivata.

La sequenza è significativa perché dimostra che il nuovo decreto non certifica la morte di una disciplina già sostanzialmente disapplicata dalla giurisprudenza; al contrario, rimuove un vincolo che la Corte continuava correttamente a ritenere vigente proprio perché spettava al legislatore, e non al giudice contabile, decidere quando abbandonarlo.

Cosa cambia davvero dall’8 agosto 2026

Per i Comuni soggetti all’art. 33, la conseguenza immediata è netta: non deve più essere effettuata, quale autonomo limite generale della spesa, la verifica rispetto alla media del triennio 2011-2013. Allo stesso modo, per gli enti rientranti nel precedente regime del comma 562, viene meno il riferimento alla spesa dell’anno 2008.

Non significa però che la spesa per il personale diventi libera. Il sistema dell’art. 33 resta integralmente operativo e con esso restano i valori soglia, la programmazione dei fabbisogni, la verifica delle entrate, la sostenibilità pluriennale e il rispetto degli equilibri di bilancio. Rimangono inoltre tutti gli ulteriori vincoli che il D.L. n. 144/2026 non ha espressamente rimosso: tra questi, a titolo esemplificativo, il limite alla spesa per lavoro flessibile dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 e, soprattutto, il limite al trattamento accessorio dell’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017.

La riforma sostituisce quindi una domanda con un’altra. Non più: quanto spendeva l’ente quindici anni fa? Ma: quanto può permettersi stabilmente oggi e negli anni successivi, senza compromettere gli equilibri del proprio bilancio? È una differenza molto più importante di quanto appaia.

Una precisazione importante: non tutti gli enti del sistema locale sono automaticamente coinvolti

La formulazione utilizzata dal decreto impedisce generalizzazioni. L’art. 2 non stabilisce infatti che i commi 557, 557-quater e 562 cessino di applicarsi indiscriminatamente a tutti gli enti locali. Il beneficio riguarda le «amministrazioni soggette ai vincoli di cui all’articolo 33» del D.L. n. 34/2019.

La distinzione assume particolare rilievo per le Unioni di Comuni. Proprio con la deliberazione n. 4/SEZAUT/2021/QMIG la Sezione delle autonomie ha stabilito che l’art. 33, comma 2, e il D.M. 17 marzo 2020 non si applicano alle Unioni, le cui facoltà assunzionali continuano a essere governate dalla disciplina speciale dell’art. 1, comma 229, della legge n. 208/2015.

Alla luce del tenore dell’art. 2 e di questo orientamento della Sezione delle autonomie, il superamento dei vecchi tetti non sembra dunque, allo stato, automaticamente estensibile alle Unioni di Comuni. È una cautela importante soprattutto nei piccoli enti, nei quali organizzazioni sovracomunali, Unioni, convenzioni e gestioni associate sono spesso utilizzate proprio per compensare la scarsità di personale e competenze. Anche sotto questo profilo potrebbe rendersi necessario un ulteriore intervento di coordinamento legislativo.

Dalla tutela contro la spesa alla responsabilità per la spesa

La disposizione merita comunque una valutazione decisamente positiva perché segna una modifica nel rapporto tra Stato e autonomie. Per molti anni il legislatore ha disciplinato il personale degli enti territoriali prevalentemente attraverso tetti, percentuali, blocchi, limiti di turn over e valori storici. Il presupposto implicito era che l’autonomia nella gestione del personale producesse un rischio espansivo della spesa e che la finanza pubblica dovesse quindi essere protetta attraverso limiti esterni il più possibile rigidi e automatici.

La sostenibilità finanziaria utilizza un paradigma differente. Un ente con entrate solide, capacità di riscossione adeguata, bilancio equilibrato e margini strutturali deve poter decidere di investire maggiormente nella propria organizzazione; un ente con entrate fragili e un’incidenza eccessiva del costo del personale deve invece ridurre i propri margini. Il vincolo non scompare, ma viene correlato alla situazione effettiva dell’amministrazione e alla sua capacità di preservare nel tempo gli equilibri della gestione.

Ciò introduce una componente evidente di accountability. La maggiore autonomia non solleva l’amministrazione dalla responsabilità della propria decisione: la accresce. È molto più semplice giustificare la mancata assunzione affermando che un tetto stabilito dalla legge impedisce di procedere. È più complesso dover spiegare perché una determinata professionalità sia necessaria, dimostrare che il costo è sostenibile, inserirlo nella programmazione e assumersi la responsabilità di mantenerne nel tempo la copertura finanziaria e la compatibilità con gli equilibri di bilancio.

Il passaggio è dunque da una regolazione fondata prevalentemente sull’eterodirezione a una regolazione che utilizza maggiormente la responsabilizzazione dell’ente. Non significa meno controllo. Significa un controllo più maturo, nel quale l’autonomia organizzativa trova il proprio limite non nella fotografia di una spesa remota, ma nella capacità dell’ente di conservare un bilancio sano e sostenibile.

La Corte dei conti aveva già intercettato questa evoluzione nel referto sulla spesa del personale degli enti territoriali approvato con deliberazione n. 21/SEZAUT/2019/FRG, collocando l’allentamento dei tradizionali vincoli e l’introduzione della sostenibilità finanziaria nel processo di trasformazione del sistema di reclutamento degli enti territoriali.

La sostenibilità dentro l’equilibrio: il bilancio come bene pubblico

Proprio il richiamo agli equilibri di bilancio impedisce di leggere il nuovo sistema come una semplice espansione degli spazi di spesa. La sostenibilità non coincide con la disponibilità di cassa di un esercizio, né con l’esistenza contingente di un avanzo o di maggiori entrate; richiede una valutazione prospettica della capacità dell’ente di finanziare stabilmente l’organizzazione senza compromettere l’equilibrio complessivo della gestione.

In questa prospettiva acquista un significato particolare la giurisprudenza della Corte costituzionale sul diritto del bilancio. Con la sentenza n. 184/2016 la Consulta ha affermato che il bilancio è un «bene pubblico»: non un documento meramente contabile, ma lo strumento attraverso il quale le scelte dell’ente vengono sintetizzate, rese certe e sottoposte al confronto tra ciò che è stato programmato e ciò che è stato effettivamente realizzato. Il bilancio assume così una funzione non soltanto finanziaria, ma democratica, perché rende conoscibile alla collettività l’impiego delle risorse e consente di ricondurre le scelte di spesa alla responsabilità di chi amministra.

La successiva sentenza n. 247/2017 ha ulteriormente precisato che il principio dell’equilibrio non deve essere ridotto a un tecnicismo contabile e che la gestione finanziaria è chiamata a una continua ricerca dell’equilibrio tendenziale, in rapporto alle dinamiche interne ed esterne che incidono sull’attuazione delle politiche pubbliche. La stessa pronuncia collega il miglior rapporto tra equilibrio e buon andamento alla capacità di perseguire le finalità pubbliche attraverso un uso efficiente ed equo delle risorse, mostrando come equilibrio e capacità amministrativa non siano valori contrapposti, ma condizioni da comporre.

La sentenza n. 101/2018 ha poi ribadito che l’equilibrio del singolo ente non può essere sacrificato attraverso artifici o sterilizzazioni contabili che sottraggano risorse già destinate a programmi finanziariamente coperti. Il principio assume quindi una dimensione sostanziale: la contabilità deve rappresentare in modo veritiero la situazione dell’amministrazione e consentire la realizzazione delle politiche programmate senza nascondere o differire squilibri.

Ancora più netto è il collegamento tra equilibrio, responsabilità e tempo nelle sentenze n. 18/2019 e n. 115/2020, dedicate ai meccanismi di riequilibrio degli enti locali. La Corte costituzionale ha chiarito che l’equilibrio di bilancio non coincide con un formale pareggio aritmetico, ma è connesso alla stabilità economica di medio e lungo periodo; ha inoltre valorizzato la responsabilità di mandato e l’equità intergenerazionale, censurando meccanismi che consentano di trasferire indefinitamente sulle amministrazioni e sulle generazioni future il costo degli squilibri prodotti nel presente.

Questa giurisprudenza offre una chiave particolarmente utile per leggere la riforma della spesa di personale. Se il bilancio è un bene pubblico e l’equilibrio costituisce una condizione sostanziale di buona amministrazione, la maggiore autonomia assunzionale non può essere valutata soltanto come ampliamento della capacità di spesa: è la possibilità di destinare risorse all’organizzazione assumendosi, davanti alla collettività e agli organi di controllo, la responsabilità della loro sostenibilità nel tempo. In questa prospettiva, il superamento dei tetti storici non indebolisce la tutela della finanza pubblica; sostituisce una tutela automatica e retrospettiva con una tutela fondata sulla qualità della programmazione, sulla veridicità dei conti e sulla conservazione degli equilibri.

È proprio qui che autonomia e accountability si ricongiungono. Un’amministrazione può essere più libera di decidere soltanto se il proprio bilancio è in grado di rappresentare in modo attendibile il costo delle scelte, di assorbirlo senza creare squilibri e di renderne leggibili gli effetti nel tempo. Il bilancio, inteso come bene pubblico, diventa quindi il luogo nel quale l’autonomia organizzativa trova insieme la propria legittimazione e il proprio limite.

Il limite storico come forma di dipendenza dal passato

La trasformazione può essere osservata anche con gli strumenti della sociologia delle organizzazioni. I tetti storici generano una tipica forma di path dependence: decisioni assunte in una determinata fase continuano a limitare le alternative disponibili molto tempo dopo che sono venute meno le condizioni nelle quali quelle decisioni erano maturate.

Due Comuni con analoga popolazione, identiche funzioni e simili condizioni finanziarie potevano trovarsi in situazioni profondamente diverse perché uno, nel triennio 2011-2013, disponeva ancora di un organico relativamente ampio mentre l’altro aveva già subito pensionamenti, mancato turn over o politiche di esternalizzazione. Il secondo ente, paradossalmente, poteva essere penalizzato proprio dalla maggiore contrazione realizzata in passato.

Il parametro storico finiva così per trasformare la contingenza organizzativa di un determinato periodo in una caratteristica permanente dell’ente. Nei piccoli Comuni il fenomeno assume una particolare intensità. Un valore costruito nel 2008 o nel 2011 può derivare dalla presenza o meno, in quegli anni, di un tecnico comunale, di un responsabile finanziario, di personale di vigilanza oppure dall’esternalizzazione temporanea di un servizio. Quella scelta finiva però per accompagnare l’ente molto più a lungo del servizio o della persona che l’aveva originata.

Michel Crozier ha mostrato come le organizzazioni burocratiche tendano a costruire regole destinate a ridurre l’incertezza e come quelle stesse regole possano, progressivamente, produrre nuova rigidità. March e Simon hanno evidenziato il ruolo delle routine organizzative nel semplificare decisioni complesse. Anche un tetto finanziario può assumere questa funzione: invece di chiedersi quale struttura serva per realizzare gli obiettivi dell’ente, l’organizzazione finisce per partire dalla quantità di personale che le è consentito avere e adegua a quella quantità le proprie ambizioni.

Il rischio è che lo strumento finanziario diventi, implicitamente, il principale criterio di progettazione dell’organizzazione. Il nuovo sistema consente di rovesciare la sequenza: individuare funzioni, processi e competenze necessarie e verificare successivamente se l’amministrazione disponga della capacità finanziaria per sostenerle, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

Il vero nodo irrisolto: il trattamento accessorio fermo al 2016

È proprio alla luce di questa positiva evoluzione che il permanere dell’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017 appare sempre più difficile da giustificare sul piano sistematico. La disposizione prevede, come regola generale, che l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio non possa superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016.

Siamo quindi davanti a un curioso paradosso: nel 2026 il legislatore riconosce che non è più razionale stabilire quanto personale un Comune possa sostenere prendendo come riferimento gli anni 2011-2013, ma continua a utilizzare il 2016 per stabilire quante risorse possano essere dedicate alla componente accessoria della retribuzione.

Naturalmente, anche qui il sistema originario è stato progressivamente attenuato. Lo stesso art. 33 del D.L. n. 34/2019 dispone l’adeguamento in aumento o in diminuzione del limite al trattamento accessorio al fine di conservare l’invarianza del valore medio pro capite riferito al 2018 quando varia il personale in servizio.

L’art. 14, comma 1-bis, del D.L. n. 25/2025, convertito dalla legge n. 69/2025, ha compiuto un passo ulteriore: Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni possono, nel rispetto dei valori soglia dell’art. 33 e dell’equilibrio pluriennale asseverato dall’organo di revisione, incrementare in deroga all’art. 23, comma 2, il Fondo risorse decentrate fino a raggiungere il rapporto massimo del 48 per cento individuato dalla disposizione.

Il CCNL Funzioni locali 2022-2024, sottoscritto il 23 febbraio 2026, si inserisce nello stesso processo. L’art. 58 incrementa la parte stabile del Fondo dello 0,14 per cento del monte salari 2021 e, in attuazione dell’art. 1, comma 121, della legge n. 207/2024, consente agli enti, in relazione alla propria capacità di bilancio, un ulteriore incremento complessivamente non superiore allo 0,22 per cento del monte salari 2021, espressamente sottratto al tetto dell’art. 23, comma 2.

Il quadro è quindi molto più articolato di quanto suggerirebbe l’affermazione secondo cui «il Fondo è fermo al 2016». Il limite esiste, ma è ormai attraversato da meccanismi di adeguamento e da deroghe importanti. Ed è proprio questo, probabilmente, l’argomento più forte per superarlo.

La Corte dei conti: il tetto resta cogente finché il legislatore non decide diversamente

Anche su questo versante la giurisprudenza contabile offre una chiave di lettura particolarmente utile. La deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 89/2026/PAR rappresenta una delle ricostruzioni più recenti. La Corte qualifica l’art. 23, comma 2, come una «norma cogente, da considerarsi di stretta interpretazione», collocandola espressamente tra i vincoli posti dal legislatore per il contenimento della spesa di personale.

La stessa pronuncia riconosce però che l’art. 33 ha già attenuato il rigido sistema vincolistico, consentendo l’adeguamento del trattamento accessorio quando l’aumento del personale renderebbe altrimenti impossibile conservare il valore medio pro capite del 2018. L’art. 33 viene dunque ricostruito come una deroga espressa al principio generale di invarianza.

La conclusione è importante: la Corte non sostiene che mantenere il tetto del 2016 costituisca in assoluto la migliore politica possibile. Sostiene, correttamente, che finché il legislatore mantiene quel tetto, esso non può essere superato dall’interprete se non negli spazi espressamente consentiti da una norma derogatoria.

È la stessa impostazione che fino all’agosto 2026 aveva caratterizzato i limiti del comma 557-quater. Il parallelismo è evidente. I vecchi tetti alla spesa complessiva erano diventati progressivamente meno coerenti con il sistema della sostenibilità, ma la Corte ha continuato ad applicarli finché il D.L. n. 144/2026 non ne ha espressamente escluso l’operatività. Il tetto del salario accessorio presenta oggi una dinamica molto simile: regola generale rigida, successione di deroghe, adeguamenti e correttivi, crescente difficoltà di coordinamento.

La Toscana e la progressiva affermazione della sostenibilità anche sul salario accessorio

Ancora più interessante è la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Toscana n. 80/2026/PAR, del 7 maggio 2026, riguardante il rapporto tra l’adeguamento previsto dall’art. 33 e la nuova possibilità di incremento introdotta dall’art. 14, comma 1-bis, del D.L. n. 25/2025.

La Corte ha riconosciuto che i due meccanismi operano su piani differenti e possono, ricorrendone i presupposti, cumularsi. L’adeguamento del limite previsto dall’art. 33 opera, al ricorrere dei relativi presupposti, per garantire l’invarianza del valore medio pro capite; diversa è invece l’effettiva alimentazione delle risorse del Fondo, che richiede una specifica fonte legislativa o contrattuale e resta subordinata alla disponibilità di adeguate risorse di bilancio e al rispetto degli equilibri finanziari.

La distinzione è importante perché impedisce di confondere sostenibilità con automatica espansione della spesa. L’esistenza di un limite più elevato non determina da sola il diritto dell’amministrazione a utilizzare nuove risorse: occorre che il bilancio possa effettivamente sostenerle e che l’ordinamento individui una fonte che ne consenta l’impiego.

Questa impostazione contiene, in embrione, il possibile futuro del sistema. Il trattamento accessorio può crescere non perché il tetto sia irrilevante e neppure perché la contrattazione decentrata disponga liberamente delle risorse, ma perché una norma consente all’ente di assumersi quella decisione a condizione che essa sia finanziariamente sostenibile e compatibile con gli equilibri del bilancio.

Si tratta dello stesso paradigma sul quale poggia ormai la capacità assunzionale.

Perché il salario accessorio non è soltanto una questione salariale

A questo punto il problema non è più soltanto contabile. Nel dibattito pubblico il trattamento accessorio viene spesso rappresentato come una componente aggiuntiva della retribuzione e, conseguentemente, come una materia sulla quale sia naturale mantenere particolari cautele per impedire dinamiche espansive.

Per un ente locale, tuttavia, il Fondo non è soltanto una voce stipendiale. Attraverso la contrattazione integrativa vengono finanziate performance, differenziali stipendiali, specifiche responsabilità, condizioni di lavoro, turnazioni, reperibilità e altri strumenti attraverso i quali l’amministrazione costruisce una parte rilevante del proprio sistema organizzativo. A ciò si aggiunge la disciplina delle risorse destinate agli incarichi di Elevata qualificazione e il più ampio tema degli strumenti di welfare.

Il tetto finanziario diventa quindi anche un tetto alla differenziazione organizzativa. Un Comune può aumentare la propria dotazione assumendo un nuovo funzionario finanziario, un tecnico o uno specialista digitale perché la sostenibilità finanziaria e gli equilibri del proprio bilancio lo consentono; ma la capacità di riconoscere responsabilità differenziate, costruire sviluppi economici, incentivare maggiormente funzioni critiche o ampliare determinati strumenti di welfare resta inserita in un sistema nel quale il riferimento storico continua ad avere un peso decisivo.

Non sarebbe corretto sostenere che l’art. 23, comma 2, impedisca direttamente le progressioni tra le aree, che rispondono ad altre regole, né che impedisca in assoluto ogni politica di welfare. È però indubbio che la rigidità delle risorse accessorie restringa lo spazio nel quale l’ente può combinare performance, progressioni economiche interne alle aree, responsabilità, indennità e benessere organizzativo.

È questa la questione sostanziale.

Anche il welfare mostra i limiti della legislazione per deroghe

La vicenda del welfare integrativo è, sotto questo profilo, esemplare. Con deliberazione n. 17/SEZAUT/2024/QMIG, la Sezione delle autonomie aveva escluso dal limite dell’art. 23, comma 2, le risorse destinate alle misure di welfare previste dal CCNL, valorizzandone la natura assistenziale e previdenziale.

Il legislatore è però intervenuto subito dopo. L’art. 1, comma 124, della legge n. 207/2024 ha stabilito che anche le risorse destinate, nell’ambito della contrattazione integrativa, ai benefici assistenziali e sociali concorrono ordinariamente al limite, facendo salve quelle riconosciute da specifiche disposizioni di legge o da previgenti norme del contratto collettivo nazionale.

La successiva giurisprudenza si è quindi confrontata con le eccezioni. La Sezione Lombardia, con deliberazione n. 281/2025/PAR, ha ad esempio ritenuto ancora escluse dal tetto le risorse destinate al welfare della Polizia locale finanziate mediante i proventi dell’art. 208 del Codice della strada, proprio in ragione della specifica copertura normativa e contrattuale.

Ancora una volta il meccanismo è lo stesso: un limite generale e una crescente costellazione di eccezioni. Il problema non è stabilire se ciascuna deroga sia tecnicamente giustificata. Il problema è chiedersi se, quando le deroghe diventano numerose e strutturali, non sia il principio generale a dover essere ripensato.

Un ente locale non compete soltanto assumendo

Il tema diventa ancora più evidente se si osserva il mercato del lavoro pubblico. I Comuni, soprattutto di piccole e medie dimensioni, incontrano crescenti difficoltà nel reperire tecnici, informatici, funzionari finanziari, profili amministrativi specialistici e, in generale, professionalità facilmente spendibili anche nel settore privato o in altre amministrazioni.

Avere la capacità finanziaria di bandire un concorso non significa riuscire a coprire il posto. L’attrattività di un’organizzazione dipende dalla retribuzione complessiva, ma anche dalle prospettive di crescita, dalla qualità delle responsabilità attribuite, dalla possibilità di sviluppare competenze, dalla flessibilità organizzativa, dal welfare, dal clima interno e dalla percezione che il lavoro svolto venga riconosciuto.

La politica del personale non può quindi più essere ridotta alla domanda: quante persone possiamo assumere? Deve comprendere anche domande più difficili: come le tratteniamo? Come valorizziamo quelle più capaci? Come rendiamo accettabile l’assunzione di responsabilità crescenti? Inoltre come costruiamo percorsi professionali credibili in enti nei quali le strutture sono piccole e le possibilità di carriera gerarchica inevitabilmente limitate?

Su questo terreno il salario accessorio smette definitivamente di essere una mera voce finanziaria e diventa uno strumento di organizzazione.

Dalla deroga al principio

Gli interventi degli ultimi anni mostrano che il legislatore è già consapevole del problema. L’adeguamento pro capite dell’art. 33, l’incremento fino al 48 per cento previsto dal D.L. n. 25/2025, le ulteriori risorse autorizzate dalla legge di bilancio e recepite dal CCNL 2022-2024 vanno tutte nella stessa direzione: rendere meno rigido il limite costruito sul 2016.

Ma quando un ordinamento deve continuamente creare eccezioni per consentire alla propria regola generale di adattarsi alla realtà, diventa legittimo chiedersi se non sia arrivato il momento di modificare la regola.

Il D.L. n. 144/2026 offre un possibile modello. Il superamento dei tetti 2008 e 2011-2013 non è stato realizzato eliminando ogni disciplina finanziaria della spesa di personale, ma sostituendo un limite storico con una verifica di sostenibilità che deve convivere con la tutela degli equilibri di bilancio.

La stessa operazione potrebbe essere progressivamente compiuta sul trattamento accessorio. Agli enti finanziariamente equilibrati, in regola con i valori soglia e dotati di adeguata capacità di bilancio potrebbe essere riconosciuta una maggiore autonomia nella determinazione delle risorse accessorie, entro parametri definiti dal legislatore e sottoposti all’asseverazione dell’organo di revisione.

Non sarebbe deregolamentazione. Sarebbe responsabilizzazione. L’ente dovrebbe dimostrare non soltanto di avere le risorse, ma anche che l’incremento sia coerente con una politica organizzativa, con il sistema della performance, con i fabbisogni professionali e con gli equilibri pluriennali. Proprio perché il bilancio è un bene pubblico, l’ampliamento dello spazio decisionale dovrebbe essere accompagnato da una maggiore trasparenza sulle finalità perseguite, sui costi sostenuti e sui risultati ottenuti.

La contrattazione integrativa potrebbe allora tornare ad essere realmente uno strumento di organizzazione e non soltanto un esercizio di allocazione di un plafond largamente determinato dal passato.

Autonomia e accountability sono due facce della stessa riforma

Il passaggio dai tetti storici alla sostenibilità contiene, infine, un messaggio culturale che va oltre la disciplina del personale. Un’amministrazione locale responsabile non dovrebbe essere quella alla quale lo Stato impedisce preventivamente qualsiasi scelta potenzialmente costosa; dovrebbe essere quella alla quale viene riconosciuto uno spazio di decisione e alla quale viene successivamente chiesto di dimostrare la razionalità, la sostenibilità e i risultati di quella decisione.

L’accountability nasce precisamente dall’esistenza di uno spazio di autonomia. Non si può chiedere a un ente di rispondere pienamente delle proprie scelte se quelle scelte sono già interamente predeterminate da una successione di tetti storici. Viceversa, maggiore autonomia richiede più programmazione, più trasparenza, controlli più seri e amministratori e dirigenti capaci di assumersi responsabilità.

Il richiamo costituzionale al bilancio come bene pubblico completa questo ragionamento. La decisione di assumere personale o di incrementare le risorse accessorie non riguarda soltanto il rapporto tra datore di lavoro pubblico e dipendenti: incide sulla destinazione di risorse che appartengono alla collettività e deve perciò essere leggibile dentro un bilancio veritiero, equilibrato e capace di rappresentarne gli effetti nel tempo. L’autonomia organizzativa è dunque tanto più legittima quanto più è accompagnata da una piena responsabilità finanziaria e di mandato.

È una sfida più impegnativa del semplice rispetto di una percentuale, ma è anche l’unica compatibile con enti locali che vogliano essere organizzazioni capaci di adattarsi, apprendere e produrre valore pubblico.

Le prime conseguenze operative per i Comuni

Dal punto di vista operativo, il D.L. n. 144/2026 impone agli enti di evitare due errori speculari. Il primo sarebbe continuare ad applicare per inerzia la media 2011-2013 o il valore del 2008 come autonomi tetti generali anche nei confronti delle amministrazioni alle quali l’art. 2 ha espressamente escluso l’applicazione dei relativi commi. Il secondo sarebbe interpretare la novella come una liberalizzazione indiscriminata della spesa per il personale.

Nella programmazione occorrerà quindi:

• verificare preliminarmente che l’amministrazione rientri effettivamente nel perimetro soggettivo dell’art. 33 del D.L. n. 34/2019;
• non utilizzare più, per tali amministrazioni, la media 2011-2013 o la spesa 2008 quale autonomo limite generale ai sensi dei commi 557-quater e 562;
• continuare ad applicare integralmente la disciplina della sostenibilità finanziaria, i valori soglia e le regole dell’art. 33 e dei relativi decreti attuativi;
• verificare separatamente gli ulteriori limiti rimasti vigenti, a partire dal lavoro flessibile e dal trattamento accessorio;
• coordinare le scelte sul personale con DUP, bilancio e PIAO, evitando che la maggiore autonomia si trasformi nella semplice ricostituzione degli organici del passato;
• utilizzare i nuovi margini prioritariamente per professionalità e competenze coerenti con i processi realmente critici dell’ente;
• mantenere una particolare prudenza per gli enti non direttamente ricompresi nell’art. 33, tra i quali assumono particolare rilievo le Unioni di Comuni.

Il vero banco di prova della riforma sarà quindi la qualità della programmazione. La sostenibilità non può essere certificata una volta per tutte: deve essere verificata nella dinamica del bilancio, nella capacità di mantenere gli equilibri e nella coerenza tra risorse, organizzazione e risultati.

Conclusioni

Il superamento della media 2011-2013 e del riferimento al 2008 è una riforma importante non perché consenta semplicemente di spendere di più, ma perché modifica il criterio attraverso il quale la spesa viene giudicata legittima e sostenibile.

Il legislatore abbandona, per le amministrazioni soggette all’art. 33, l’idea che la virtuosità consista nel replicare indefinitamente la struttura di costo di un passato sempre più remoto e riconosce che la sostenibilità deve essere misurata sulla situazione finanziaria reale dell’ente e sulla sua capacità di preservare gli equilibri del bilancio nel tempo.

È un’evoluzione che la stessa Corte dei conti aveva già preparato sul piano sistematico: nel 2021 la Sezione delle autonomie aveva riconosciuto apertamente i problemi di coordinamento tra la sostenibilità introdotta nel 2019 e i vecchi tetti storici, mentre ancora nell’aprile 2026 la Sezione Puglia ricordava che quei limiti non potevano essere superati senza un’esplicita decisione legislativa. Quella decisione è ora arrivata.

Ma la sostenibilità finanziaria non coincide con una minore responsabilità. Ne rappresenta, semmai, una forma più evoluta: l’amministrazione può scegliere maggiormente, ma deve essere in grado di finanziare la propria scelta, programmarla, motivarla e sostenerla nel tempo. Il richiamo della Corte costituzionale al bilancio come bene pubblico aggiunge una dimensione decisiva: le risorse non sono semplicemente disponibili perché esistono contabilmente, ma devono essere governate in modo coerente con l’equilibrio, con la trasparenza delle decisioni, con la responsabilità di mandato e con la tutela delle generazioni future.

Per questo il passaggio successivo dovrebbe riguardare il trattamento accessorio. L’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017 continua formalmente a operare come limite generale costruito sul 2016, ma il legislatore è già stato costretto a sovrapporgli adeguamenti e deroghe sempre più rilevanti. La giurisprudenza contabile non può fare altro che applicare rigorosamente quel limite, qualificandolo come cogente e di stretta interpretazione, salvo riconoscere gli spazi che la legge espressamente apre.

Proprio questa successione di deroghe dimostra però che il sistema è maturo per un ripensamento. Un Comune moderno deve poter non soltanto assumere le persone che è finanziariamente in grado di sostenere, ma anche costruire un’organizzazione nella quale responsabilità, performance, sviluppo economico, competenze e strumenti di benessere possano essere governati con margini coerenti con la propria effettiva solidità finanziaria e con gli equilibri del proprio bilancio.

Il futuro della disciplina non dovrebbe dunque essere l’assenza di limiti, ma il definitivo passaggio dal tetto storico a un sistema fondato sulla sostenibilità finanziaria, sul rispetto degli equilibri di bilancio e sulla responsabilità delle amministrazioni.

Dopo aver smesso di chiedere ai Comuni quanto spendessero per il personale nel triennio 2011-2013, prima o poi occorrerà smettere anche di chiedere loro quanto potessero destinare al trattamento accessorio nel 2016.

La domanda corretta è un’altra: quale organizzazione può permettersi oggi l’ente, quali risultati vuole ottenere e quanto può responsabilmente sostenere domani, senza compromettere quel bilancio che la Costituzione e la sua giurisprudenza riconducono alla responsabilità verso la collettività?

Nota di aggiornamento: il contributo esamina il testo originario del D.L. 7 agosto 2026, n. 144, vigente dall’8 agosto 2026 e ancora sottoposto al procedimento parlamentare di conversione alla data del 22 agosto 2026. Eventuali modifiche introdotte in sede di conversione richiederanno un aggiornamento delle conclusioni esposte.

Riferimenti normativi, contrattuali e giurisprudenziali essenziali

1. D.L. 7 agosto 2026, n. 144, testo pubblicato in G.U. – art. 2, comma 1
2. Legge 27 dicembre 2006, n. 296 – art. 1, commi 557, 557-quater e 562
3. D.L. 30 aprile 2019, n. 34, convertito dalla legge n. 58/2019 – art. 33
4. D.M. 17 marzo 2020 – artt. 4, 5 e 7
5. D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 – art. 23, comma 2
6. D.L. n. 25/2025, convertito dalla legge n. 69/2025 – art. 14, comma 1-bis
7. CCNL comparto Funzioni locali 2022-2024 – art. 58
8. Corte costituzionale, sentenze nn. 184/2016, 247/2017, 101/2018, 18/2019, 115/2020, 273/2020 e 171/2021
9. Corte dei conti, Sezione delle autonomie, deliberazioni nn. 21/SEZAUT/2019/FRG, 4/SEZAUT/2021/QMIG e 17/SEZAUT/2024/QMIG
10. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia, deliberazione n. 111/2022/PAR
11. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 281/2025/PAR
12. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 89/2026/PAR
13. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 80/2026/PAR